Bil Cymru drafft Llywodraeth y DU

Rydym ni (Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol Cynulliad Cenedlaethol Cymru) wedi bod yn edrych ar effaith Bil Cymru drafft ar allu’r Cynulliad i ddeddfu dros Gymru.

Beth yw’r Bil drafft?

Cyhoeddwyd Bil Cymru drafft gan Lywodraeth y DU ar 20 Hydref 2015. Mae’r ddeddf arfaethedig yn ddechrau ar gyfnod newydd o ddeddfwriaeth ar ddatganoli yng Nghymru, yn dilyn Adroddiad Silk II a’r trafodaethau gwleidyddol y cyfeiriwyd atynt fel proses Dydd Gŵyl Dewi.

Mae’r Bil drafft hefyd wedi bod yn destun gwaith craffu gan Bwyllgor Dethol Materion Cymreig Tŷ’r Cyffredin. Ar 9 Tachwedd, cynhaliwyd cyfarfod ar y cyd o’r ddau bwyllgor yn y Senedd lle y clywyd tystiolaeth gan arbenigwyr cyfreithiol ac academyddion.

Derbyniwyd 33 darn o dystiolaeth ysgrifenedig a chlywyd tystiolaeth lafar drwy gydol mis Tachwedd.

Model cadw pwerau’n ôl

Mae’r Bil drafft yn nodi setliad datganoli newydd i Gymru o ran model cadw pwerau’n ôl, sy’n rhestru’r pynciau na chaniateir i’r Cynulliad ddeddfu arnynt. Mae hyn yn wahanol i restru’r pynciau y gall y Cynulliad ddeddfu arnynt, a dyna sut mae’r model presennol yn gweithredu.

"[Mae’r Bil drafft] hwn yn nodi’n fanwl sut y mae’r Llywodraeth yn bwriadu gweithredu ymrwymiadau Dydd Gŵyl Dewi er mwyn creu setliad datganoli cryfach, cliriach a thecach i Gymru a fydd yn sefyll prawf amser”] – Swyddfa Cymru, Bil Cymru Draft, Hydref 2015,
Bil Cymru drafft

Ein hadroddiad

Cafodd sawl pwynt am gynnwys y Bil drafft eu cyflwyno i ni mewn tystiolaeth ysgrifenedig a llafar.

Pwerau Newydd

Mae’r Bil drafft yn cynnig pwerau i’r Cynulliad mewn rhai meysydd. Roedd y dystiolaeth a gawsom ar y cynigion hyn yn gadarnhaol, ac rydym yn eu croesawu:

  • darparu mewn cyfraith i’r Cynulliad fod yn barhaol;
  • cael gwared ar reolaethau ynghylch trefniant pwyllgorau’r Cynulliad;
  • rhoi’r gorau i gynnwys Gweinidogion y DU yn nhrafodion y Cynulliad; a
  • throsglwyddo rhai pwerau ym meysydd ynni, trafnidiaeth ac etholiadau.

Cymhwysedd Deddfwriaethol

Mae Cymal 3 y Bil drafft yn cyflwyno adran i ddisodli darpariaeth adran 108 presennol Deddf Llywodraeth Cymru 2006 ac yn nodi’r terfynau ar gyfer cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad (neu allu'r Cynulliad i ddeddfu). Mae ein hadroddiad yn llunio casgliadau am y profion sydd wedi'u cynnwys yng nghymal 3.

Ein casgliadau

David Melding AC, Cadeirydd y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol

Y prawf angenrheidrwydd

Byddai’r prawf angenrheidrwydd yn cyfyngu ar gymhwysedd y Cynulliad (neu ei allu) i wneud darpariaethau sy’n effeithio ar Loegr, neu addasu’r gyfraith ar faterion a gadwyd yn ôl, neu addasu cyfraith breifat neu gyfraith trosedd.

Pe byddai angen i’r Cynulliad addasu’r meysydd cyfraith hyn i weithredu neu orfodi, er enghraifft, rheol neu reoliad cyfreithiol sy’n ymwneud â maes pwnc datganoledig fel tai neu iechyd, byddai’n rhaid sicrhau bod:

  • Yr addasiad yn angenrheidiol at y diben datganoledig, ac
  • Nad yw’n cael mwy o effaith ar gymhwyso’r gyfraith breifat yn gyffredinol na’r hyn sy’n angenrheidiol i weithredu’r diben hwnnw.

Yn ei dystiolaeth, eglurodd yr Ysgrifennydd Gwladol, Stephen Crabb AS:

“The Assembly will continue to be able to enforce its legislation by modifying the private law and criminal law, in the same way as it does now. The model recognises that the Assembly has a legitimate need to modify the law in respect of devolved matters in order to give full and proper effect to its legislation. It will continue, for example, to be able to create offences and impose penalties to enforce the laws that it makes...The no greater effect than necessary test is designed to address occasions where the Assembly seeks to enforce its laws by legislating in relation to England, the law on reserved matters and the general principles of private law and criminal law.”

Fodd bynnag, dywedodd yr Ysgrifennydd Gwladol hefyd yng nghyswllt y prawf sy'n berthnasol i Ddeddf yr Alban 1998:

“Of course, it is not in exactly the same form as it appears in the draft Wales Bill, because, of course, they have a separate jurisdiction—so, the necessity test in the Scottish legislation doesn’t refer to criminal or private law. So, the necessity test is there, it’s already in existing devolution legislation, and that’s why we’ve used that. Now, if people think that the hurdle that that is creating for Welsh legislation is too high, then let’s look at that. If there are other forms of legal definition that could be used that are not so problematic, then let’s look at that … But, if people think that the necessity test as it’s structured or as it’s framed in this draft legislation creates too much of a problem, then I’d be really keen to understand that…
…if the Bill becomes an Act, it would be for the Welsh Assembly to decide whether an Assembly Bill is necessary.”
Y Siambr

Mynegodd llawer o’r dystiolaeth a ddaeth i law bryder ynghylch sut y byddai’r “profion angenrheidrwydd” yn y Bil drafft yn gweithredu ac yn arbennig sut y gallent arwain at fwy o heriau cyfreithiol i gyfraith Cymru.

Roedd tystiolaeth gan bobl eraill, gan gynnwys y Prif Weinidog, Carwyn Jones AC a’r Llywydd, Y Fonesig Rosemary Butler AC, yn amlygu anhawster o ran dehongli neu ddeall y term “angenrheidrwydd”.

"Dylai’r dewis o ran a yw’n angenrheidiol, yn briodol neu’n fuddiol i addasu’r gyfraith breifat neu drosedd at bwrpas datganoledig fod yn fater i’r Cynulliad Cenedlaethol, ac nid i’r llysoedd, ond mae’r cyfyngiad newydd hwn yn golygu bod deddfwriaeth y Cynulliad lawer yn fwy tebygol o gael ei herio yn y llysoedd” Carwyn Jones AC, Prif Weinidog

Ein barn ni

Mae’r profion angenrheidrwydd wedi ennyn cryn ymateb ymysg y rhai sydd wedi darparu tystiolaeth i ni a theg yw dweud nad yw’r profion hyn wedi derbyn fawr o gefnogaeth.

Mae’r Pwyllgor yn croesawu parodrwydd yr Ysgrifennydd Gwladol i ystyried dulliau amgen ac rydym yn croesawu ei fwriad i adael i’r Cynulliad bennu’r hyn sy’n angenrheidiol ond dylid nodi nad yw’r Bil drafft presennol yn cyflawni’r nod hwn.

Credwn mai ateb addas i oresgyn y problemau a geir yn sgil cyflwyno’r profion angenrheidrwydd fyddai diwygio’r Bil drafft i adlewyrchu’r farn mai mater i’r Cynulliad yw penderfynu beth sy’n angenrheidiol.

Cydsyniadau Gweinidog y Goron

Mae’r Bil drafft yn nodi na all darpariaeth mewn Deddf Cynulliad ddileu neu addasu unrhyw swyddogaeth awdurdod a gedwir yn ôl, a ddiffinnir fel Gweinidog y Goron (Gweinidog DU), adrannau llywodraeth y DU neu awdurdodau cyhoeddus eraill (heblaw am awdurdod cyhoeddus yng Nghymru).

Dywedodd yr Ysgrifennydd Gwladol yn ei dystiolaeth ysgrifenedig:

“The Assembly will continue to be able to legislate in devolved areas without the need for any consent. The Assembly will be able to legislate in any area not specified as a reservation in Schedule 1 to the draft Bill and in those areas specified as exceptions to reservations. The Assembly will need the consent of UK Ministers to legislate about reserved bodies. It is surely right that UK Ministers consent when an Assembly Bill imposes functions on reserved bodies, just as Assembly consent is obtained when Parliament legislates in devolved areas.”

Fodd bynnag, roedd llawer o’r dystiolaeth arall a ddaeth i law yn dadlau bod Gweinidogion y DU yn cael feto dros ddeddfwriaeth Gymreig. Pwysleisiodd y Prif Weinidog yn ei dystiolaeth ysgrifenedig:

“Mae’r Bil drafft yn estyn yn sylweddol y gofyn am gydsyniadau Gweinidogol i ddeddfwriaeth y Cynulliad. […] Effaith ymarferol y gofynion newydd hyn o ran cydsyniad yw y gallai deddfwriaeth y Cynulliad fod yn agored i oedi, neu’n waeth fyth, lesteirio gan Whitehall. Mae hyn yn mynd yn gwbl groes i’r dymuniad y mae’r Ysgrifennydd Gwladol wedi’i fynegi am “a settlement that fosters co-operation not conflict between either end of the M4”, ac am “Welsh laws to be decided by the people of Wales and their elected representatives.”

Yn ôl Keith Bush QC hefyd, yn ogystal â chael model datganoli yng Nghymru a oedd yn ddiangen o gymhleth, yn anodd ei weithredu a’i ddeall:

“Fundamental constitutional principles will continue to be undermined (and will, indeed, be further damaged) by the existence of a power for the UK executive (Government) to interfere in the affairs of the Welsh legislature (Assembly).”

Pwysleisiodd yr Athro Richard Wyn Jones y pwynt hwn:

“Yr hyn mae’r busnes ynglŷn â chydsyniad yn ei wneud ydy rhoi’r grym i’r weithrediaeth, ac un o’r pethau sydd wedi nodweddu'r broses ddatganoli yng Nghymru, yn fy marn i, ydy ei bod wedi rhoi gormod o rym i’r weithrediaeth ar draul y ddeddfwrfa. Mae’r busnes yma ynglŷn â chydsyniad - grym i Weinidogion ydy hwn, grym sydd ddim, wir yr, yn atebol.”

Ein barn ni

Mae’n glir i ni mai effaith y dull sy’n cael ei fabwysiadu mewn perthynas â chydsyniadau Gweinidog y Goron yw lleihau cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad (neu’r gallu i ddeddfu). Y rheswm am hyn yw bod Bil Cymru drafft yn gofyn am gydsyniadau Gweinidogion mewn cysylltiad â swyddogaethau nad oes angen eu cydsyniad ar eu cyfer ar hyn o bryd.

Byddai system ar gyfer gwneud cydsyniadau Gweinidog y Goron yn ofynnol, sy’n adlewyrchu’r model yn Neddf yr Alban 1998 yn fwy priodol. Byddai atgynhyrchu adrannau 53 i 56 a 58 o Ddeddf yr Alban 1998, o fewn Deddf Llywodraeth Cymru 2006, yn ateb syml a fyddai’n cyfrannu’n fawr at wella eglurder, symlrwydd ac ymarferoldeb y setliad datganoli. Byddai’n sicrhau nad oedd rhaglen ddeddfwriaethol Llywodraeth Cymru yn amodol ar gydsyniad gweithrediaeth ar ffurf Gweinidogion Llywodraeth y DU.

Y Pierhead, Bae Caerdydd

Rhestr o’r cymalau cadw

O ran y drafft presennol, mae dros 250 o gymalau cadw penodol a chyfyngiadau na fyddai'r Cynulliad yn gallu deddfu arnynt.

Mae tystiolaeth ysgrifenedig yr Ysgrifennydd Gwladol yn datgan:

“The current conferred powers model of devolution in Wales lacks clarity and is incomplete. Indeed, it is silent about many areas of policy such as defence, policing, the criminal justice system and employment. This lack of definition has proved to be a recipe for confusion and dispute, and there is widespread acceptance that it is fundamentally flawed...
The new reserved powers model provides the clarity the current model lacks. It lists the subjects which are reserved to the UK level. The Assembly can legislate in all other areas and in relation to subjects that are excepted from those reservations. It provides a clear boundary between reserved and devolved subjects. The Assembly will continue to legislate in devolved areas as it does now. The consent of UK Government Ministers would be needed if the Assembly wished to place functions on reserved bodies.”

Fodd bynnag, mynegodd llawer o’r dystiolaeth arall a ddaeth i law bryder fod pwerau’r Cynulliad yn cael eu tynnu’n ôl.

Er enghraifft, mae tystiolaeth ysgrifenedig y Llywydd yn dweud:

‘Yn y rhestr o gymalau cadw gwelir bod pwerau’r Cynulliad yn cael eu tynnu’n ôl yn sylweddol. Mae nifer fawr o faterion nad ydynt wedi’u heithrio o gymhwysedd presennol y Cynulliad wedi’u gwneud yn faterion a gedwir yn ôl. Mae hyn yn gwyrdroi dyfarniad y Goruchaf Lys yn achos y Bil Sector Amaethyddol (Cymru).’

Eglurodd yr Athro Thomas Glyn Watkin sut roedd nifer y materion a gedwir yn ôl yn arwain at leihau cymhwysedd y Cynulliad:

“This loss of competence results from the interplay of two factors. The first is the large number of reservations. The second is the use of the ‘relates to’ test to determine whether provisions fall foul of reservations. Whereas the ‘relates to’ test broadens the scope of the Assembly’s legislative competence under the conferred-powers model, it narrows it under the reserved-powers model. The greater the number of reservations, the greater the narrowing achieved by the test. This also makes the task of those developing policy which may require legislation for its implementation all the more difficult. They will be asked to determine whether anything they wish to do may relate to any one or more of 200+ reserved matters, as opposed to being asked to determine that their proposals relate to any one conferred subject.”

Ychwanegodd yr ymddengys mai nod y Bil drafft yw adennill y tir a gollodd Llywodraeth y DU yn nyfarniadau’r Goruchaf Lys.

Ein barn ni

Mae’r Pwyllgor yn pryderu mai effaith gyffredinol yr holl faterion a gedwir yn ôl yw lleihau cymhwysedd y Cynulliad i ddeddfu.

Dylai'r materion a gedwir yn ôl fod yn seiliedig ar egwyddorion a bennwyd yn glir. Rhan o'r rheswm am yr holl faterion a gedwir yn ôl a chymhlethdod y materion hynny yw'r ffaith nad yw'r Bil drafft yn seiliedig ar egwyddorion.

Rydym yn credu y dylai fod gostyngiad sylweddol yn nifer a helaethder y cymalau cadw penodol a’r cyfyngiadau.

Awdurdodaeth Gyfreithiol

Dadleuodd rhai yn eu tystiolaeth yr ymddengys fod y Bil drafft wedi’i gynllunio i amddiffyn awdurdodaeth Cymru a Lloegr drwy gyfyngu ar bwerau deddfwriaethol y Cynulliad.

Roedd yn ymddangos bod yr Ysgrifennydd Gwladol yn cadarnhau hynny pan ddaeth gerbron y Pwyllgor:

“We’ve committed to preserving the integrity of the England-and-Wales jurisdiction. Now, if you’re going to do that, if you are going to preserve that single jurisdiction, you actually do need to build into legislation a way to give freedom to Welsh Government to be able to legislate and enforce its legislation, but also some kind of boundary that preserves the fundamental underpinnings of the single England-and-Wales jurisdiction.”

Gan gyfeirio at gynnwys y “prawf angenrheidrwydd” yn y Bil drafft, dywedodd y Prif Weinidog:

“The reason why it’s there, and many of the other tests are there, is that there is an—well, ‘obsession’ is the word, and I choose that word deliberately—with keeping the single jurisdiction, and on top of that ensuring that there is not much divergence between England and Wales in terms of the law. Now, that goes right against what people voted for in 2011. It is inevitable after the 2011 referendum that there will be significant divergence in the law—not in procedure, but in the law between England and Wales.”

Dywedodd y Prif Weinidog pe na fyddai’r mater o awdurdodaeth yn derbyn sylw, ni fydd y Bil yn para am lawer o flynyddoedd.

Ein barn ni

Credwn y byddai’n fanteisiol ymchwilio ymhellach i’r cysyniad o awdurdodaeth wahanol, gyda’r fantais o gydnabod bod corff o gyfreithiau i Gymru sy’n wahanol i gyfreithiau Lloegr.

Credwn y byddai hyn yn helpu i roi mwy o eglurder i’r cyhoedd am y cyfreithiau sy’n berthnasol iddynt.

Casgliad

Nid yw'r Bil drafft, er bod ynddo rai elfennau a groesewir, eto mewn cyflwr i ennyn consensws. Credwn na ddylai fynd yn ei flaen hyd nes y caiff ei ddiwygio'n sylweddol.

Un dull gweithredu posibl fyddai atal y trafodion a defnyddio'r dystiolaeth a gasglwyd wrth graffu ar y Bil drafft i baratoi Bil cydgrynhoi mewn cydweithrediad agos â'r prif chwaraewyr: y Cynulliad, Llywodraeth Cymru, ymarferwyr cyfreithiol, cymdeithas ddinesig a Senedd y DU.

Os bydd Llywodraeth y DU yn symud ymlaen â'r amserlen bresennol, mae angen diwygio'r Bil drafft fel bod y Bil a gyflwynir yn Senedd y DU yn cynnwys y canlynol:

  • cael gwared ar y prawf angenrheidrwydd neu ei ddisodli gan brawf sy'n seiliedig ar briodoldeb;
  • cael system i’w gwneud yn ofynnol cael cydsyniad Gweinidog y Goron, sy'n adlewyrchu'r model yn Neddf yr Alban 1998;
  • cael gostyngiad sylweddol yn nifer a maint y cymalau cadw a'r cyfyngiadau penodol sy'n gydnaws â deddfwrfa aeddfed, effeithiol ac atebol fydd yn cael pwerau treth incwm drwy'r un Bil;
  • cael awdurdodaeth wahanol lle byddai Deddfau Cymru yn gymwys i Gymru yn unig;
  • cael system lle mae Deddfau Cymru yn addasu cyfreithiau Cymru a Lloegr fel y bo’n briodol ar gyfer gorfodaeth resymol; a
  • cael ymrwymiad clir y ceir cydgrynhoi dwyieithog yn ystod y Senedd bresennol.

Gallwch ddarllen adroddiad llawn y Pwyllgor ar Bil Cymru draft isod:

Beth sy'n digwydd nesaf?

Rydym wedi rhannu ei'n canfyddiadau gyda Llywodraeth Cymru, Llywodraeth y DU a Comisiwn y Cynulliad, a fydd yn gorfod ymateb i'r argymhellion rydym wedi gwneud. Ar 13 Ionawr 2016 byddwn yn cynnal dadl yn y Cyfarfod Llawn yn seiliedig ar y canfyddiadau ac ymatebion i'r argymhellion.

Sut i gymryd rhan a derbyn diweddariadau

Lluniau gan: Cynulliad Cenedlaethol Cymru.

Made with Adobe Slate

Make your words and images move.

Get Slate

Report Abuse

If you feel that this video content violates the Adobe Terms of Use, you may report this content by filling out this quick form.

To report a Copyright Violation, please follow Section 17 in the Terms of Use.