• Ymatebion ysgrifenedig i'r ymgynghoriad: 20
• Sesiynau tystiolaeth: 9 (tystion: 38)
• Digwyddiad i randdeiliaid: 1 (cyfranogwyr: 18)

Defnyddiwyd gwahanol ffyrdd i ofyn i bobl am eu barn ar y broses o wneud ac ysgrifennu deddfau. Ar ôl gwahodd pobl i anfon ymatebion ysgrifenedig, gofynnwyd i rai pobl a sefydliadau siarad ag Aelodau'r Cynulliad mewn cyfarfodydd swyddogol yn y Senedd yng Nghaerdydd.

Roedd y rhain yn cynnwys: y Llywydd; aelodau o Lywodraeth Cymru, gan gynnwys y Prif Weinidog; Aelodau Cynulliad y meinciau cefn; Cymdeithas Llywodraeth Leol Cymru; Cymdeithas Feddygol Prydain Cymru; Cymdeithas Hansard; Comisiynydd y Gymraeg; Comisiwn y Gyfraith; ac Archwilydd Cyffredinol Cymru.

Cynhaliwyd digwyddiad ym mis Hydref 2014 lle y gallai Aelodau’r Cynulliad drafod y materion yn fwy manwl a siarad ag amrywiaeth ehangach o bobl. Gan drafod mewn grwpiau, aeth Aelodau’r Cynulliad a’r bobl a oedd yn bresennol ati i archwilio cwestiynau a materion ynglŷn â sut mae deddfau’n cael eu hysgrifennu a’u drafftio, sut mae polisi’n cael ei ddatblygu, a phroses graffu’r Cynulliad, ac i roi cyfle i bobl rannu eu syniadau ynglŷn â’r hyn y gellid ei wneud i wella’r broses ddeddfu.

Bu Daniel Greenberg, cynghorydd cyfreithiol arbenigol, yn cynorthwyo’r Pwyllgor drwy gydol yr ymchwiliad.

Yn dilyn y broses o gasglu tystiolaeth, rhannodd y Pwyllgor yr adroddiad drafft a'r canfyddiadau cychwynnol gyda phanel o arbenigwyr sy’n arbenigo yng nghyfraith Cymru: Aelodau’r panel oedd:

• Marie Brousseu-Navarro: cyd-sylfaenydd y cwmni hyfforddi ac ymgynghori cyfansoddiadol, YourLegalEyes, a roddodd dystiolaeth ysgrifenedig i'r ymchwiliad;
• Yr Athro Thomas Glyn Watkin: Athro Mygedol y Gyfraith ym Mhrifysgol Bangor a Phrifysgol Caerdydd: cyn-Brif Gwnsler Deddfwriaethol Cymru i Lywodraeth Cymru ac un o gymrodorion Cymdeithas Ddysgedig Cymru, a roddodd dystiolaeth ysgrifenedig i'r ymchwiliad;
• Huw Williams: cyfreithiwr gweinyddol a Phartner Arweiniol ar Gyfraith Gyhoeddus yn y cwmni cyfreithiol Geldards, LLP.

Trafododd aelodau’r panel yr adroddiad drafft ac ystyried y dystiolaeth a ddaeth i law gan ddefnyddio eu gwybodaeth arbenigol a'u profiad yn y maes.

Rydym yn ddiolchgar iawn i bawb sydd wedi cyfrannu at ein gwaith.

Ein hargymhellion ar gyfer gwella’r broses ddeddfu yng Nghymru

Credwn fod gwelliant a datblygiad yn bosibl mewn llawer o feysydd, gan adeiladu ar y sylfeini sydd eisoes yn eu lle.

Mae ein hadroddiad yn mynd i'r afael â'r materion hyn drwy gyfeirio at chwe thema eang, er bod llawer ohonynt yn gorgyffwrdd:

• dull cyffredinol Llywodraeth Cymru o weithredu a rheoli'r rhaglen ddeddfwriaethol;
• paratoi a drafftio Biliau;
• Memoranda Esboniadol;
• craffu ar y broses ddeddfu;
• hygyrchedd deddfwriaeth; a
• materion eraill.

Paratoi a drafftio Biliau

Datblygu polisi: yr hyn a ddywedwyd wrthym

Roedd gan bobl bryderon ynghylch elfennau o broses Llywodraeth Cymru o ddatblygu polisi, gan gynnwys:

• yr amser sydd ar gael i’r cyhoedd gyfrannu; a
• gallu’r cyhoedd i ddylanwadu.

“We wished that the consultation documents were sometimes more precise and intelligible, in particular in relation to the Environment Bill White Paper. We suggest that such documents should address more clearly what the current law says about a subject, why it is considered that it does not meet current requirements and how the Member in charge of a Bill (AM or government) seeks to remedy this. Sometimes it is difficult to understand from the policy documents why a present law needs changing.” (YourLegalEyes)

“We consider that better legislation can be promoted by: identifying and analysing the underlying policy issues in a way which will highlight clearly the problems to be addressed and possible solutions; formulating well thought-through policy objectives, with transparent impact assessment; carefully assessing whether a legislative or non-legislative solution would be more appropriate; and setting aside adequate time and resources for pre-introduction public consultation and solution-testing.” (Comisiwn y Gyfraith)

Yr hyn a ddywedwyd yn ein hadroddiad

• Dylid treulio mwy o amser ar ddatblygu polisi i sicrhau bod Biliau’n cael eu hystyried yn llawn ac yn gywir pan gânt eu cyflwyno.
• Dylid mabwysiadu meini prawf mwy cadarn ar gyfer datblygu polisi.
• Dylid ymrwymo i ddarparu cyfnodau ymgynghori priodol, a hynny’n gynharach.
• Dylid rhoi esboniadau clir i gyfranogwyr o sut y mae eu hadborth wedi dylanwadu ar gynigion deddfwriaethol.

Craffu cyn y broses ddeddfu: yr hyn a ddywedwyd wrthym

Craffu cyn y broses ddeddfu yw’r gwaith o graffu ar Fil drafft y mae Llywodraeth Cymru yn ei gyhoeddi fel testun ymgynghoriad.

Gan mai dim ond un siambr sydd gan Gynulliad Cenedlaethol Cymru, dywedodd rhanddeiliaid wrthym fod y defnydd o Filiau drafft yn hanfodol am amrywiaeth o resymau. Gall Bil drafft:

• ddangos bwriad y ddeddfwriaeth;
• caniatáu i bobl gymryd rhan yn gynharach yn y broses ddeddfwriaethol;
• tynnu sylw at faterion dadleuol yn gynharach; a
• rhoi cyfle ychwanegol i ddylanwadu ar ddeddfwriaeth.

Hefyd, dywedodd pobl wrthym y dylai gwybodaeth ariannol fod ar gael yng nghyfnod y Bil drafft.

“If you’ve got a very clear pre-legislation stage, I think it aids the scrutiny process.” (Archwilydd Cyffredinol Cymru)

Yr hyn a ddywedwyd yn ein hadroddiad

• Dylid cael rhagdybiaeth o blaid cyhoeddi Biliau drafft.
• Dylid diwygio Memoranda Esboniadol, sy’n cyd-fynd â Biliau a gyflwynir i’r Cynulliad, i gynnwys gwybodaeth am Filiau drafft (e.e. a gafodd Bil drafft ei gyhoeddi, ac os na, pam, a manylion am sut y mae’r Bil drafft yn wahanol i'r Bil a gyflwynwyd).
• Rydym yn cytuno y dylid cyhoeddi memorandwm ariannol ochr yn ochr â phob Bil drafft. Ni chredwn fod hyn yn waith mawr gan fod y wybodaeth hon yn hanfodol wrth ddatblygu polisi a chynigion deddfwriaethol, ac felly dylai fod ar gael yn rhwydd. Credwn hefyd y bydd o gymorth gyda'r gwaith craffu ariannol ar Fil, a oedd yn destun pryder i lawer o'r bobl y buom yn siarad â hwy.

Y cydbwysedd rhwng deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth: yr hyn a ddywedwyd wrthym

Pan nad yw Bil yn cynnwys digon o wybodaeth, fe all olygu bod angen deddfwriaeth ychwanegol (neu is-ddeddfwriaeth) i wireddu amcan y Bil a’r hyn y mae’n ceisio’i gyflawni.

“It is tempting for those involved in the work of government to view the legislative process as a means of furthering their policy objectives, rather than as a method by which the needs of democracy are served.

"Those making choices regarding whether to place provisions on the face of primary enactments or to reserve them to later subordinate legislation, as well as choosing the level of scrutiny to which that subordinate law-making is subjected, should be constantly justifying their choices according to the principles of democratic government.

"If their provisions directly affect the lives of citizens by imposing duties, conferring rights or conferring powers, or intend to give government or public bodies powers which will affect such duties, rights or powers, then the democratically-elected representatives of the citizens should be afforded the opportunity fully to deliberate, debate and decide upon those proposals.” (Y Gymdeithas Ddysgedig)

Yr hyn a ddywedwyd yn ein hadroddiad

Nid yw’r cydbwysedd rhwng deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth bob amser yn briodol.

Nid oeddem wedi ein darbwyllo o'r angen mynych am 'hyblygrwydd' a 'diogelu ar gyfer y dyfodol' a ddyfynnir yn rheolaidd gan Lywodraeth Cymru wrth gynnig is-ddeddfwriaeth i ategu manylion polisi sylweddol at Ddeddfau yn ddiweddarach.

Credwn y dylai Llywodraeth Cymru:

• adolygu ei hagwedd at y cydbwysedd rhwng deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth a chyhoeddi canfyddiadau'r adolygiad, ac;
• ystyried y technegau a allai wneud y defnydd o bwerau datganoledig yn fwy derbyniol.

Memoranda Esboniadol

Yr hyn a ddywedwyd wrthym

Rhaid paratoi Memorandwm Esboniadol i gyd-fynd â phob Bil a gyflwynir gerbron y Cynulliad. Bydd yn nodi’r amcanion polisi, manylion am unrhyw ymgynghoriad a gynhaliwyd, amcangyfrif o'r gost o roi'r Bil ar waith ac unrhyw wybodaeth berthnasol arall.

Maent yn chwarae rhan allweddol o ran helpu pobl i ddeall deddfwriaeth, ac yn cynorthwyo gyda gwaith craffu effeithiol. Fodd bynnag, mae eu hansawdd yn amrywio’n fawr, a gall rhai fod yn anodd eu dilyn ac yn feichus.

".... well-drafted and comprehensive Explanatory Memoranda are essential if we ar going to be able to scrutinise legislation properly." (Y Fonesig Rosemary Butler AC, Y Llywydd, Cynulliad Cenedlaethol Cymru)

Yr hyn a ddywedwyd yn ein hadroddiad

Rydym yn cytuno â'r dystiolaeth a roddodd pobl inni. Yn ein barn ni, gall Memorandwm Esboniadol gwael gael effaith andwyol ar allu'r Cynulliad i graffu ar Fil, ac ar allu pob un yr effeithir arno gan y Bil i ddeall ei ddiben a’i effaith.

Credwn fod angen ailwampio dull Llywodraeth Cymru o lunio Memoranda Esboniadol, o ran y modd y cânt eu cyflwyno a'r hyn y dylent ei gynnwys.

Dyma’r hyn a ddylai ddigwydd, yn ein barn ni:

• Dylai Llywodraeth Cymru adolygu'r dull o lunio Memoranda Esboniadol yn barod ar gyfer y Cynulliad nesaf;
• Dylai'r Pwyllgor Busnes adolygu'r Rheolau Sefydlog mewn cysylltiad â Memoranda Esboniadol, a’r modd y caiff gwybodaeth bwysig ei chyflwyno a rhywfaint o’u cynnwys (gwybodaeth ariannol, hawliau dynol a thabl tarddiadau).

Craffu deddfwriaethol

Craffu: yr hyn a ddywedwyd wrthym

Yn gyffredinol, mae proses graffu ddeddfwriaethol y Cynulliad yn effeithiol ond mynegodd rhai bryderon am yr amser sydd ar gael ar gyfer ymgynghoriad Cyfnod 1. Dywedodd rhai y gellid cryfhau'r broses graffu gan nad oes gan y Cynulliad ail siambr ddiwygio.

“I think that time needs to be factored in to make sure that stakeholders do actually get the opportunity, because the laws are about the people of Wales, and, if they cannot have their say in them, then they are not going to be fit for purpose at the end.” (Y Fonesig Rosemary Butler AC, Y Llywydd, Cynulliad Cenedlaethol Cymru)

Yr hyn yr ydym yn ei argymell yn ein hadroddiad

Pe bai Llywodraeth Cymru yn derbyn yr argymhelliad ynghylch y rhagdybiaeth o blaid cyhoeddi Biliau drafft, teimlwn y byddai hyn yn mynd i'r afael â rhai o'r pryderon ynglŷn â diffyg amser.

Fodd bynnag, dylai'r Pwyllgor Busnes drafod yr amser sydd ar gael ar gyfer gwaith craffu Cyfnod 1 ar adeg briodol yn y Pumed Cynulliad (gan ystyried a yw Llywodraeth Cymru wedi derbyn yr argymhelliad ar Filiau drafft).

Rydym yn argymell y dylai’r Cyfnod Adrodd presennol, dewisol gael ei wneud yn orfodol. Teimlwn y bydd hyn o gymorth i wella ansawdd deddfau, sef un o’r canlyniadau allweddol y maent yn ceisio eu sicrhau.

Llwybr carlam: yr hyn a ddywedwyd wrthym

Mae'r defnydd o weithdrefnau 'llwybr carlam' ar gyfer deddfwriaeth, a oedd yn golygu y gellid osgoi cyfnodau craffu gorfodol, wedi peri pryder. Mae deddfwriaeth a wneir ar frys yn aml yn ddeddfwriaeth wael, ond dywedodd Llywodraeth Cymru ei bod weithiau’n angenrheidiol ac yn briodol.

“… clearer criteria should be adopted that would permit such curtailed scrutiny only when it is specifically justified by needs of urgency.” (Cymdeithas Feddygol Prydain)

Yr hyn yr ydym yn ei argymell yn ein hadroddiad

Rydym yn rhannu pryderon rhanddeiliaid mai yn anaml y dylid defnyddio gweithdrefnau o'r fath, ac os ydynt yn cael eu defnyddio, y dylai'r rhesymau fod yn glir a'r broses o wneud penderfyniadau fod yn dryloyw.

Rydym yn argymell y dylai’r Pwyllgor Busnes adolygu'r gweithdrefnau sy'n caniatáu ar gyfer osgoi proses graffu Cyfnod 1 ac yn caniatáu ar gyfer Biliau Brys Llywodraeth Cymru, ac y dylid cyhoeddi'r rhesymau dros wneud penderfyniad ym mhob achos.

Hygyrchedd

Hygyrchedd: yr hyn a ddywedwyd wrthym

Rhaid i ddeddfau fod yn hygyrch i'r cyhoedd. Mae hygyrchedd yn cynnwys y rhinweddau canlynol: iaith eglur; cyfraith wedi’i chydgrynhoi; a’r gallu i gael gafael yn rhwydd ar ddeddfwriaeth ddiweddaraf Cymru. Gall fod yn anodd dod o hyd i'r ddeddfwriaeth sy'n gymwys ar y pryd, ac mae bwlch rhwng yr hyn sydd ar gael yn fasnachol a'r hyn sydd ar gael i’r cyhoedd yn gyffredinol. Yn ogystal, tynnwyd sylw at bwysigrwydd terminoleg safonol yn Gymraeg a Saesneg.

"Mae angen i ddeddfwriaeth yng Nghymru fod yn glir ac yn hygyrch i fwy na dim ond cyfreithwyr." (Undeb Cenedlaethol Athrawon Cymru)

“… a complicated and often protracted approach to commencement means that professionals and service users are unclear whether or when law is in force and, currently, the only way to find this out is to invest in often expensive access to commercial legislative databases.” (Cymdeithas Llywodraeth Leol Cymru)

Yr hyn yr ydym yn ei argymell yn ein hadroddiad

Dylai’r ddeddfwriaeth ddiweddaraf fod ar gael yn rhwydd i bawb. Rydym wedi argymell y dylai Cynulliad Cenedlaethol Cymru, Llywodraeth Cymru, a’r Archifau Gwladol weithio gyda'i gilydd i wneud deddfwriaeth Cymru yn fwy hygyrch.

Rydym hefyd yn argymell y dylai Llywodraeth Cymru arwain o ran llunio cronfa ddata o derminoleg.

Rydym hefyd yn cytuno â Chomisiynydd y Gymraeg:

"Dylai Llywodraeth Cymru arwain y ffordd yn hyn a sicrhau bod terminoleg safonol – ac unrhyw adnoddau ieithyddol eraill a ddatblygir – yn cael eu rhannu â rhanddeiliaid mewnol ac allanol yn y dull mwyaf hygyrch bosibl, er mwyn hybu a hwyluso defnyddio'r Gymraeg yn y maes hwn."

Cydgrynhoi: yr hyn a ddywedwyd wrthym

Mae cydgrynhoi yn golygu mynd i'r afael â maes o’r gyfraith sydd wedi dadfeilio oherwydd bod llawer o newidiadau ac addasiadau wedi cael eu gwneud iddo, a drafftio un testun eglur, yn unol â'r arfer cyfoes gorau.

Mae angen amlwg i gydgrynhoi deddfau Cymru mewn meysydd polisi allweddol, a bydd yr angen hwn yn cynyddu wrth i fwy o Filiau Cymru gael eu pasio.

Mae hwn yn fater y cawsom dystiolaeth sylweddol arno.

“No greater contribution could be made to the clarity and simplicity of Assembly legislation than a programme of consolidation of statute law in relation to devolved fields such as Education, Local Government, Planning, the Environment etc." (Keith Bush CF)

“… repeated legislative activity in a particular field can distort the law—distort the shape of the statute—with different amendments at different times, and it can leave the law in a poor state.” (Comisiwn y Gyfraith)

Yr hyn a ddywedwyd yn ein hadroddiad

Dylai Llywodraeth Cymru weithio'n agos gyda Chomisiwn y Gyfraith i ddatblygu cynllun tymor hir ar gyfer cydgrynhoi Deddfau Cymru. Rydym yn argymell y dylai'r Pwyllgor Busnes baratoi Rheol Sefydlog, a fyddai'n hwyluso hynt Biliau cydgrynhoi nad ydynt yn cynnwys unrhyw newid sylweddol yn y gyfraith.

Materion eraill

Fe wnaethom hefyd edrych ar feysydd eraill a allai o bosibl wella'r broses ddeddfu. Am fanylion, gweler adroddiad llawn y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol, Deddfu yng Nghymru.

Byddwn yn rhannu’r canfyddiadau â Llywodraeth Cymru a Chomisiwn y Cynulliad, sy'n gorfod ymateb i'r argymhellion a wnaed gennym. Rydym wedyn yn debygol o gynnal dadl yn y Cyfarfod Llawn, ar eu canfyddiadau a'r ymatebion i'r argymhellion.

Sut i gymryd rhan a chael y wybodaeth ddiweddaraf

Photos by: Cynulliad Cenedlaethol Cymru